Cet article donne une vue d'ensemble des progrès réalisés en faveur de l'éducation pour tous (EPI) en Amérique latine.1 Tout en concentrant l'analyse sur les progrès réalisés et les problèmes rencontrés par les pays d'Amérique latine pour encourager l'EPT depuis le Forum mondial sur l'éducation (Dakar 2000), l'article examine les politiques éducatives et les stratégies appliquées en Amérique latine depuis la Déclaration mondiale sur l'éducation pour tous (Jomtien, 1990), et plus particulièrement dans le contexte des réformes éducatives entreprises à la fin des années 80 et dans les années 90. Le manque de place nous a contraints à utiliser d'autres sources d'information que l'ISU, puisque les données de cet Institut font l'objet d'une analyse plus approfondie dans le Rapport mondial de suivi sur l'EPT. Madame Mami Umayahara travaille actuellement en France, au bureau de direction du secteur éducation de /'UNESCO à Paris. Auparavant, elle a travaillé au bureau régional de l'UNESCO pour l'éducation en Amérique latine et dans les Caraïbes (Santiago, Chili) dans les domaines de l'éducation de la petite enfance et du suivi régional de l'éducation pour tous (EPT). Elle effectue aussi des recherches sur l'EPT, y compris dans les domaines de l'alphabétisation et de l'éducation des adultes, et prépare actuellement son doctorat d'éducation à l'institut d'éducation de l'université de Londres (Royaume-Uni).
En Amérique latine, l'aube du nouveau millénaire a été marquée à la fois par la persistance des luttes sociales et économiques et par l'espoir de voir s'instaurer des sociétés plus démocratiques et plus équitables. Pendant les décennies qui avaient précédé la Déclaration mondiale de l'éducation pour tous (1990), la plupart des pays de la région avaient à la fois subi les pires violations de droits humains depuis les guerres civiles et les dictatures militaires, et souffert de la stagnation économique pendant les années 70 et la «décennie perdue» des années 80. La croissance de la dette extérieure et les programmes d'ajustement structurel ultérieurs ont eu un «impact disproportionné» sur les dépenses publiques dans l'éducation, et ont littéralement bloqué son développement commencé dans les années 60 et 70.
Les années 90 se sont par contre caractérisées par des efforts renouvelés et substantiels de modernisation et d'amélioration des systèmes éducatifs grâce à d'importantes réformes. Alors que les politiques éducatives appliquées avant et après les années 80 se concentraient sur l'accès à l'instruction primaire - ou éducation de base - l'accent a été mis plus tard tant sur la qualité de l'éducation et ses liens directs avec le développement et la concurrence internationale, que sur l'équité en éducation; cette option garantissait l'égalité d'accès à une éducation de qualité et améliorait les chances éducatives des groupes les plus vulnérables (UNESCO/OREALC, 2001, pp. 88-89). Bien que ces pays aient associé leurs réformes éducatives à des programmes politiques différents - modernisation de l'État et de l'économie nationale (Chili et Costa Rica), efforts pour mettre fin aux conflits politiques armés (El Salvador et Nicaragua), amélioration des politiques de redistribution fiscale (Argentine et Pérou) - le thème central portait sur la reconceptualisation du rôle de l'État central en matière d'administration, de financement, de gestion et d'amélioration de l'éducation. Axées sur l'amélioration de la qualité, de l'efficience et de l'équité en éducation, les politiques de réformes éducatives des années 90 ont introduit des changements structurels dans la gestion des systèmes éducatifs (décentralisation, privatisation et autonomie des établissements scolaires), la révision des programmes d'enseignement, la mise en place de systèmes d'évaluation des résultats d'apprentissage et le renforcement de la professionnalisation des enseignants. La similitude frappante des stratégies éducatives adoptées par ces pays dans le cadre des réformes (tableau 1) reflète le consensus sur l'agenda régional adopté lors des Sommets des Amériques (Miami 1994 et Santiago 1998) et des rencontres des ministères de l'Éducation dans le cadre des PROMEDLAC IV, V et VI (respectivement Quito 1991, Santiago 1993 et Kingston 1995). Elle reflète aussi les recommandations des organismes internationaux - Banque mondiale, CEPAL-ECLAC (Commission économique des Nations Unies pour l'Amérique latine et les Caraïbes), et UNESCO - mais également de la Déclaration mondiale sur l'éducation pour tous, qui a mis l'accent sur l'équité et la qualité de l'éducation au profit du changement et du développement socio-économique.
Selon les données de l'ECLAC (CEPAL, 2004a, p. 7), bien que le pourcentage de population vivant en deçà du seuil de pauvreté en Amérique latine ait décru entre Jomtien (1990) et Dakar (2000) - 48,3% à 42,6% - il a cependant augmenté en raison de la croissance démographique, passant de 200 millions à 207 millions de personnes. Le plus inquiétant est que le taux de pauvreté et le nombre de personnes vivant en deçà du seuil de pauvreté aient augmenté depuis 2000 en raison de la lenteur de la croissance économique, même si l'augmentation a pu être contenue en 2004 (figure 1).
Tableau 1 : résume des objectifs politiques adoptés par les pays d'Amérique latine dans le cadre des réformes éducatives des années 1990
En outre, l'Amérique latine se caractérise par un phénomène particulier: la relative croissance économique des années 90 n'a pas créé les emplois escomptés dans le secteur formel, et le taux de chômage reste élevé chez les femmes (1,4 fois plus élevé que chez les hommes), chez les jeunes (deux fois plus que pour l'ensemble de la population active), et les gens à faibles et moyens revenus (le taux de chômage des populations urbaines les plus pauvres, qui représentent 20% de la population totale, est six fois plus élevé que chez les plus riches, qui représentent 20% de la population totale).
Figure 1: évolution de la pauvreté et de la pauvreté extrême en Amérique latine, 1990-2004
Taux de pauvreté (pourcentages)
Source: CEPAL 2004a. Les chiffres de 2003 et 2004 sont estimés sur la base de 2002
En termes de distribution des revenus, l'Amérique latine reste la région la plus inégalitaire du monde. Le CEPAL estime qu'étant donné l'extrême concentration des revenus dans la région, le redressement de la situation n'est pas uniquement un impératif éthique, mais aussi une contribution directe à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté (CEPAL, 2004a, pp. 11-12). Cette structure socio-économique a entraîné non seulement une fragmentation sociale, des violences et des conflits qui ne font que s'aggraver, mais aussi le mécontentement des plus défavorisés, ce qui sans aucun doute affecte les écoles et les autres structures éducatives (UNESCO-OREALC, 2003, pp. 10-11).
En dépit de cet environnement social maussade, nombre de pays latino-américains ont connu dans les années 90 de grands changements dans leur culture politique de consensus et de démocratisation, qui ont résulté en grande partie des accords de paix et de la mise en place de gouvernements démocratiques. Cet environnement politique et social a également renforcé la prise de décisions démocratiques et la participation sociale dans le domaine de l'éducation, à la fois au niveau des systèmes éducatifs et au niveau scolaire. L'intérêt porté à la participation sociale et à l'équité dans l'éducation, tel qu'exprimé par les politiques de réformes éducatives des années 90, a donc répondu à l'engagement de l'Amérique latine en faveur de l'éducation pour tous et a été une grande opportunité pour cette région au Sommet de Dakar.
Comme nous l'avons déjà mentionné, les pays d'Amérique latine concentraient, avant la Déclaration mondiale sur l'éducation pour tous, leurs efforts éducatifs sur l'extension de la couverture de l'éducation de base (ou enseignement primaire). Cependant, c'est après la Déclaration de Jomtien qu'ils ont commencé à allonger la scolarité obligatoire, qui dure actuellement 6 à 12 ans. En fait, la plupart des pays latino-américains utilisent aujourd'hui le terme «éducation de base» et non «enseignement primaire» pour se référer au premier cycle d'enseignement qu'ils considèrent comme la durée de scolarité minimum, soit 8 à 9 ans.
Au fur et à mesure qu'a progressé la couverture de l'enseignement primaire et du 1er cycle du secondaire, un intérêt accru a été accordé à l'extension de la scolarité obligatoire aux autres niveaux, notamment au niveau préélementaire et au 2e cycle du secondaire. S'il est vrai que la législation sur la scolarisation obligatoire ne garantit ni l'assiduité, ni l'apprentissage effectif, cette tendance générale est pourtant le reflet de la déclaration sur l'EPT, qui réitère le droit universel à satisfaire les «besoins éducatifs de base». Finalement, bon nombre de pays d'Amérique latine ont ajouté à V «enseignement général de base» une ou plusieurs années d'éducation de la petite enfance et de 1er cycle d'enseignement secondaire dans le cadre de leurs réformes éducatives des années 90. Parmi les pays dont les amendements législatifs ont pu être ancrés dans des documents officiels, sept ont rallongé la scolarité obligatoire. Plus récemment, des amendements législatifs ont été adoptés après le Sommet de Dakar d'une part au Chili, dont la réforme constitutionnelle a fait passer la scolarité obligatoire de huit à douze ans de façon à inclure le 2e cycle du secondaire (mai 2003), et d'autre part au Mexique, dont l'amendement constitutionnel (novembre 2002) prévoit l'enseignement préélémentaire obligatoire pour les enfants de trois à cinq ans, qui doit être mis progressivement en application au cours de l'année scolaire 2007-2008.
Les récents résultats des recherches ont également encouragé ces pays à s'intéresser aux autres cycles que le primaire. L'étude du CEPAL indique par exemple qu'un individu a besoin d'un minimum d'enseignement secondaire et de 12 années de scolarité pour avoir de meilleures chances de gagner suffisamment d'argent et de vivre au-dessus du seuil de pauvreté (CEPAL 1997). D'un autre côté, les récentes recherches en neurosciences et en psychologie cognitive montrent les bénéfices irréfutables des stimuli positifs pendant la petite enfance pour le développement physique, psychosocial et cognitif de l'enfant et pour ses performances universitaires et professionnelles ultérieures. On peut également dire que le taux élevé de redoublement et d'abandon à l'école primaire (que nous aborderons dans le chapitre suivant), et les faibles perspectives d'emploi, forcent aujourd'hui la région à accorder une attention particulière à la petite enfance et à l'enseignement secondaire.
Fidèles à leur engagement politique en faveur de l'éducation pour tous après le Sommet de Dakar, les programmes de réformes de ces pays continuent de donner la priorité à la qualité, à l'équité et à l'efficience de l'éducation. Autrement dit, les politiques de réforme éducative mises en place dans les années 90 ont été très cohérentes avec les engagements de l'EPT et persistent encore à ce jour. Une autre priorité souvent mentionnée est l'encouragement à la participation sociale, dont la nécessité s'est affirmée au fur et à mesure qu'étaient promues la décentralisation du management de l'éducation et l'autonomie des établissements scolaires. Néanmoins, bien que la société civile ait une longue tradition et une grande expérience dans les questions éducatives et sociales, l'histoire politique et la participation sociale de la région se caractérisent par une forte polarisation et par des crises de gouvernabilité (UNESCO-OREALC 2004a). Les réformes éducatives des années 90 ont aussi fait l'objet de fortes critiques de la part des enseignants et de leurs syndicats, notamment parce qu'ils n'avaient pas suffisamment participé à la conception des réformes. C'est dans ce contexte qu'a été adopté le Cadre d'action de Dakar, qui recommande explicitement aux pays de développer des plans nationaux d'EPT et de
«faire en sorte que la société civile s'investisse activement dans la formulation, la mise en œuvre et le suivi de stratégies de développement de l'éducation».
Le rapport régional de suivi sur l'EPT 2003, publié par l'UNESCO-OREALC (2004a), examine les efforts consentis par les pays d'Amérique latine pour mettre en place des plans nationaux d'EPT, et juge si les gouvernement nationaux ont tenu leurs engagements pour développer et renforcer leurs plans d'action nationaux «aux moyens de processus plus transparents et plus démocratiques». Le rapport fait ensuite un état des lieux des plans nationaux d'EPT dans chaque pays en s'appuyant sur la récente étude des coordinateurs nationaux d'EPT sous la direction de l'UNESCO-OREALC. Dix des 19 pays d'Amérique latine ont mis sur pied des plans nationaux d'EPT, et quatre autres ont des projets en cours de révision. Les informations recueillies sont insuffisantes pour pouvoir tirer une conclusion générale sur la nature des plans d'éducation après Dakar; en outre, le temps et l'espace dont nous disposons ici ne permettent pas défaire une analyse de chaque plan national. Néanmoins, on peut dire que si certains plans ont été élaborés en référence à des lois ou à des cadres de développement différents, d'autres ont été conçus dans le cadre de documents sectoriels gouvernementaux et sont donc révisés ou parfois entièrement rejetés à chaque changement d'administration. La plupart des pays affirment que leurs plans reflètent les six objectifs de Dakar et qu'ils donnent une place particulière à la qualité, à l'équité en éducation et la mise en place de systèmes de management éducatif efficients et participatifs. Selon eux, ces plans incluent également la formation et le perfectionnement des enseignants.
Figure 2: évolution des dépenses publiques en pourcentages du PNB: comparaison entre Jomtien (1990), pré-Dakar (vers 1998) et post-Dakar (vers 2002).
Source: Institut de statistique de l'UNESCO
* vers 2002, données non disponibles "Estimation de l'ISU
D'un autre côté, l'augmentation de l'investissement public en faveur de l'éducation, qui s'exprime en pourcentages du PNB, démontre l'engagement des pays d'Amérique latine dans ce domaine. La figure 2 montre l'évolution des dépenses publiques de chaque pays en pourcentages du PNB pendant Jomtien (1990), avant Dakar (vers 1998) et après Dakar (vers 2002). La moyenne régionale a substantiellement augmenté, passant de 2,9% en 1990 à 4,1 % en 1998, suivie d'une légère augmentation en 2002 avec 4,2%. En dépit de la tendance générale croissante des dépenses éducatives, l'effondrement de l'Equateur après Dakar reflète probablement la crise économique et financière de 1999/2000, époque où le pays a décidé de se dola-riser pour prévenir l'hyperinflation.
Figure 3: rapport entre la moyenne des performances en lecture et les dépenses publiques par élève (USD convertis à l'aide des parités du pouvoir d'achat, PPP)
Source: OCDE et UNESCO-ISU, 2003
Cependant, l'ECLAC et l'UNESCO-OREALC (2005) font remarquer que si cette moyenne régionale (4,2% du PNB ou 4,1 % du PIB) se rapproche du pourcentage moyen du PIB investi par les pays de l'OCDE (5,5%), l'investissement par élève en Amérique latine est par contre nettement inférieur à celui des pays de l'OCDE (p.19). Dans ce contexte, l'analyse PISA 2000 est intéressante dans la mesure où elle démontre le rapport direct entre les compétences moyennes en lecture chez les jeunes âgés de 15 ans, et les dépenses moyennes par élève à l'école primaire jusqu'à l'âge de 15 ans - voir la figure 3 (OCDE et Institut de statistique de l'UNESCO, 2003, pp. 112-113 et 287). D'un autre côté, la courbe de cette même figure montre que la moyenne des niveaux de performances des élèves des cinq pays d'Amérique latine qui ont participé à l'étude est même inférieure aux niveaux escomptés d'après les dépenses par élève. L'ECLAC et l'UNESCO-OREALC maintiennent par conséquent que les pays d'Amérique latine doivent faire une meilleure utilisation de leurs dépenses éducatives, d'autant qu'ils bénéficient actuellement d'une «prime démographique» qui se reflète dans la proportion décroissante de la population enfantine et jeune (ECLAC et UNESCO-OREALC, 2005, p. 20).
Aujourd'hui, la majorité des pays d'Amérique latine poursuivent leurs politiques de réformes éducatives initiées dans les années 90. Il n'est donc pas surprenant que ces politiques, qui reflètent l'agenda éducatif régional et sont axées sur l'amélioration de l'équité et de la qualité, s'harmonisent avec le discours adopté à Jomtien et Dakar. Autrement dit, les politiques éducatives actuelles doivent être comprises comme le prolongement des réformes des années 90. Nous examinerons donc, dans ce chapitre, la tendance des politiques et des stratégies éducatives mises en place après Dakar à l'aide d'exemples concrets. Certains pays reconnaissent que les réformes des années 90 n'ont pas donné les résultats escomptés en termes de qualité, d'équité et d'efficience. Bon nombre d'études indiquent à présent que ces réformes ayant été essentiellement axées sur les questions structurelles et les problèmes de gestion des systèmes éducatifs (p. ex. décentralisation et administration scolaire) sans tenir suffisamment compte de la participation des enseignants, il a été difficile de traduire les politiques éducatives en pratiques didactiques. Si elles reconnaissent que de tels changements structurels ont besoin de temps pour porter leurs fruits, les comparaisons longitudinales entre les périodes avant et après les réformes ne constatent par contre que peu, voire pas de progrès en termes de résultats d'apprentissage et d'achèvement des cycles primaire et secondaire. En fait, le fossé entre élèves de milieux riches et élèves de milieux pauvres (et habitant en milieu urbain ou rural) reste profond dans ces indicateurs. En outre, dans les études comparatives internationales sur les performances scolaires telles TIMSS et PISA, les pays d'Amérique latine, même s'ils ont les niveaux éducatifs les plus élevés comme le Chili, sont nettement à la traîne par rapport aux Européens et aux Asiatiques.2
Les réformes structurelles, basées sur la décentralisation et la privatisation, ont souvent consisté à subventionner les écoles en fonction du nombre d'élèves avec l'aide des unités décentralisées (municipalités p. ex.). Bien que cette stratégie ait permis aux gouvernements d'accroître substantiellement les dépenses publiques par élève, les subventions scolaires n'ont pas amélioré grand chose en termes d'égalité des chances d'accès ou de qualité, et n'ont pas nécessairement profité aux familles les plus pauvres car les subventions étaient attribuées aux écoles. Au contraire, cette stratégie a créé et fait perdurer des différences entre les écoles selon qu'elles étaient publiques ou privées, urbaines ou rurales. Les écoles privées qui reçoivent des subventions publiques ont généralement des ressources supérieures à celles des écoles publiques, puisqu'elles attirent généralement des élèves mieux nantis et peuvent cumuler les subventions publiques et les contributions des familles. Les écoles rurales par contre, ont des ressources inférieures du fait qu'elles ont moins d'élèves, et donc moins de subventions.
Néanmoins, les pays latino-américains ont combattu ces inégalités éducatives chroniques en mettant en place des programmes axés sur les groupes défavorisés. Carnoy (2004, p. 49) estime que contrairement aux réformes structurelles axées sur les systèmes éducatifs, ces programmes «compensatoires» sont plus susceptibles d'améliorer les performances scolaires, précisément parce que les groupes défavorisés ont normalement des ressources moins importantes et une éducation de mauvaise qualité. Étant donné l'inégalité de la structure sociale inhérente à l'Amérique latine, les réformes axées sur l'équité sont plus stratégiques et, comme nous le décrirons plus bas, ont souvent plus de succès que les efforts déployés pour améliorer les performances des élèves; de plus, ces réformes «améliorent au moins la qualité de l'enseignement» (ibid) pour la raison suivante: relever le niveau des performances implique que l'on améliore substantiellement l'enseignement, qu'on réduise l'absentéisme des enseignants, qu'on recrute des personnels plus qualifiés et mieux formés, qu'on répartisse de façon plus équitable les bons enseignants dans les écoles, et que les enseignants s'engagent plus intensivement pour améliorer les performances des élèves (p. 45).
D'un autre côté, certains gouvernements nationaux sont parvenus à mettre en place des programmes de grande envergure pour donner un soutien financier direct aux familles à faibles revenus - parfois dans le cadre de programmes sociaux globaux - et permettre aux enfants de suivre régulièrement les cours. Le système de bons introduit dans l'enseignement secondaire en Colombie a permis aux enfants des familles aux plus faibles revenus, qui n'ont pas de places dans les écoles publiques, d'entrer dans les écoles privées. La Boisa Escola (bourse scolaire) au Brésil et PROGRESA, au Mexique, probablement les mieux connus de tous les programmes sociaux, sont parvenus à donner des opportunités éducatives et à accroître le taux d'assiduité à l'école. Depuis 2001, le programme national Boisa Escola combine l'éducation avec des stratégies de réduction de la pauvreté en donnant aux familles qui vivent en deçà du seuil de pauvreté national 15 BRL (soit 5 USD) par mois et par enfant de 6 à 15 ans (années d'educaçâo fundamental ou éducation de base), à condition d'être inscrit(e)s et d'assister régulièrement aux cours. Ce programme, qui existait dans diverses régions depuis 1995, a été rebaptisé par le ministère de l'Éducation et des Sports sous le nom de Boisa Familia. Durant l'année scolaire 2002/2003, il a touché environ 5,7 millions de familles et 8,3 millions d'enfants (Ministrério da Educacâo, Brésil, non daté).
Le PROGRESA (Programma Educaciôn, Saludy Alimentaciôn - Programme pour l'éducation, la santé et l'alimentation), coordonné par le ministère du Développement social du Mexique, a été démarré en 1997 et accorde des aides financières et en nature à près de 2,5 millions de familles à faibles revenus. Ce programme est une initiative intersectorielle entre le ministère de l'Enseignement public, le ministère de la Santé, l'Institut mexicain de Sécurité sociale et le ministère du Développement social, les gouvernements des États et les gouvernements municipaux. Il encourage le partage des responsabilités entre le gouvernement et les familles en scolarisant les enfants de moins de 18 ans (entre le niveau 3 du primaire et le niveau 3 du secondaire) et en garantissant des soins de santé et une nutrition adéquate aux familles. Avec l'entrée en fonction du nouveau président en 2002, le programme a été rebaptisé Oportunidades (Opportunités); grâce à un prêt d'un milliard d'USD de la Banque inter-américaine de développement la même année, le programme a été élargi et a pu toucher 5 millions de familles en 2004 (Secretaria de Desarrollo Social, Mexico, non datéj. Boisa Escola I Boisa Familia et PROGRESA / Oportunidades visent tous deux à rompre le cycle intergénérationnel de pauvreté en se concentrant directement sur les familles à faibles revenus et sur l'éducation de leurs enfants; les virements sont adressés aux mères, car on pense qu'elles sont mieux à même de juger comment utiliser les ressources pour répondre aux besoins de leurs enfants. Les deux programmes ont fait des évaluations positives, notamment en ce qui concerne l'accroissement de la participation scolaire et l'assiduité des enfants issus des couches les plus pauvres du pays (voir p. ex. CEPAL 2002; PREAL 2002; IFPRI 2000).
Une autre stratégie consiste à allouer des aides financières directes ou à mettre en œuvre des programmes spécifiques dans les écoles dont les élèves (généralement issus de milieux défavorisés) ont de mauvais résultats. C'est le cas notamment du programme P-900 mis en place au Chili, qui, après avoir concentré ses efforts sur un premier groupe de 900 établissements scolaires de mauvaise qualité, a été élargi pour couvrir près de 2 500 écoles à la fin des années 90; le bilan est positif puisque les performances des élèves se sont améliorées. C'est également le cas en Uruguay, dont le gouvernement fournit une aide financière directe aux établissements scolaires de mauvaise qualité; ici aussi, le bilan est positif.
Depuis longtemps, les pays latino-américains mettent en œuvre des stratégies et des programmes éducatifs centrés sur d'autres groupes défavorisés, notamment le secteur rural et les populations indigènes. Parmi les programmes les plus réussis, on citera Escuela Nueva en Colombie et EDUCO au Salvador, qui incluent la participation active des communautés locales dans la gestion des écoles des zones rurales et marginalisées, le but étant de donner à ces groupes l'accès à l'école et d'accroître l'impact des expériences d'apprentissage. Cependant, les stratégies et les programmes plus récents décrits plus haut sont peut-être le reflet d'une nouvelle tendance, dans la mesure où elles se concentrent sur les questions d'équité et tentent de compenser l'environnement négatif des élèves par des interventions directes du gouvernement au profit des familles et des écoles concernées. Leur but est également d'améliorer l'accès à l'école, l'assiduité et les résultats. On remarquera que les programmes décrits plus haut, qui sont à la fois réussis et axés sur l'équité, ont été mis en place dans les années 90 (voire dans les années 70 pour Escuela Nueva), puis poursuivis ou élargis au gré du temps et des gouvernements, même s'ils ont changé de nom (comme pour Boisa Escola I Boisa Familia et PROGRESA / Oportunidades). Ceci montre combien il est important d'entretenir les efforts et de persévérer dans l'engagement politique et social.
S'il est vrai que les stratégies axées sur l'équité, qui se concentrent sur les populations défavorisées, sont essentielles si l'on veut améliorer l'équité en éducation dans la région, il est aussi indispensable d'améliorer la qualité de l'enseignement si l'on veut relever substantiellement les moyennes de performances des élèves. Quand les réformes structurelles des systèmes éducatifs ne pas parvenues à améliorer les résultats d'apprentissage, les politiques éducatives publiques se sont concentrées sur les performances pédagogiques. Les questions qui concernent les enseignants, cependant, ont été les plus délicates et les plus controversées car elles ne sont ni politiquement, ni idéologiquement neutres; leurs implications financières sont immenses et la définition technique a été extrêmement insuffisante. En outre, comme nous l'avons mentionné plus haut, les enseignants et leurs syndicats sont généralement critiques vis-à-vis des réformes introduites, auxquelles ils reprochent d'une part de ne pas tenir compte de leurs opinions, et d'autre part d'accroître leur volume de travail sans pour autant augmenter de manière satisfaisante leurs salaires ni améliorer leurs conditions de travail. Des années 90 à ce jour, des conflits parfois radicaux ont par conséquent éclaté dans pratiquement tous les pays, qui ont souvent fait perdre un grand nombre de journées d'école.
Actuellement, les débats et les stratégies politiques nationales concernant les enseignants s'articulent autour de trois thèmes: conditions de travail, formation initiale et continue, management institutionnel (c.-à-d. évaluation des performances pédagogiques de l'enseignant). Chaque pays a pris une voie différente au cours de la dernière décennie. Alors que les salaires des enseignants ont augmenté modestement au Chili et en Uruguay avec le retour de gouvernements démocratiques, l'Argentine et le Nicaragua ont fortement réduit les salaires. On sait parfaitement que la carrière professionnelle d'un enseignant en Amérique latine est très limitée et que le seul moyen d'évoluer est de quitter la salle de classe pour occuper des postes de management (directeurs puis plus tard, inspecteurs). En moyenne, dans les pays de l'OCDE (y compris au Mexique), le salaire de départ d'un enseignant est le même que le BNP par tête (ratio d'1,0); il augmente ensuite continuellement pour atteindre le ratio de 1,4 après 15 ans d'expérience. Les enseignants des pays latino-américains qui ne font pas partie de l'OCDE, à l'exception du Chili, débutent avec des salaires inférieurs à la moyenne nationale, avec un ratio allant de 0,6 (Uruguay) à 0,9 (Pérou). Après 15 ans de service, ils perçoivent des salaires 1,4 à 1,5 fois plus élevés respectivement en Argentine et au Brésil, alors qu'au Chili et en Uruguay, le ratio entre le salaire de départ et le salaire à mi-parcours de carrière n'est que de 1,2. De son côté, le Pérou n'augmente pas le salaire de base pendant toute la carrière.
En ce qui concerne la formation d'enseignants, les pays d'Amérique latine estiment, comme l'affirment Navarro et Verdisco (2000, p. 3), que la formation devrait compenser toutes les lacunes des enseignants, que ce soit au niveau des compétences, de la motivation ou des connaissances, au lieu d'encourager la promotion professionnelle ou l'éducation et la formation tout au long de la vie. En ce qui concerne la formation initiale p. ex., la région a plutôt tendance à transférer les programmes de formation d'enseignants du niveau secondaire à l'enseignement supérieur, ce qui fait augmenter le nombre d'années requises pour pouvoir enseigner. En fait, le niveau moyen des enseignants latino-américains (12 ans) est nettement inférieur à celui des pays de l'OCDE (16 ans) (OCDE 2004, cité dans Vaillant, 2004, p. 12). Bien que dans les années 80 et 90, les actions de formation continue aient été largement critiquées en raison de leur manque d'utilité et de résultats pratiques (Vaillant, 2004, p. 12), Navarro et Verdisco (2000) identifient les six tendances principales de certaines expériences novatrices:
En ce qui concerne l'évaluation des performances des enseignants, le Chili est le seul pays d'Amérique latine à réaliser depuis 1996, des évaluations systématiques de ses écoles publiques (gérées par l'État, subventionnées par l'État ou gérées par des privés) et de ses enseignants; il délivre aussi des primes aux écoles et aux enseignants jugés excellents dans chacune des catégories (rurales/urbaines; établissements primaires/secondaires; profil socio-économique des élèves). Sur la base de ce Sistema Nacional de Evaluation del Desempeno Docente (Système national d'évaluation des performances des enseignants, SNED), et après deux années de discussions et de négociations, la commission technique composée du ministère de l'Éducation, du syndicat des enseignants et de l'association nationale des municipalités, a émis un projet de loi sur l'évaluation des enseignants aux fins d'améliorer l'enseignement et l'apprentissage; le projet a été approuvé par le congrès en janvier 2004 (ministère de l'Éducation, Chili 2003, cité dans Vaillant, 2004, p. 33). La dernière évaluation date de 2004 et n'a pu concerne que 1 719 enseignants - contre 13 000 en 2003 - en raison des protestations de certains dirigeants syndicaux. Dans cette dernière évaluation, seuls 62% des enseignants ont été jugés compétents ou excellents (respectivement 52% et 10%), alors que 37% ont été jugés de niveau passable ou insuffisant (respectivement 34% et 3%). Cette répartition entre les niveaux de performances n'a pas changé depuis l'évaluation de 2003. (La Segunda, 2005). L'amélioration de la qualité de l'enseignement demande une analyse holistique des problèmes des enseignants tenant compte: de leurs salaires et de leurs conditions de travail, de la promotion professionnelle et de l'évolution des carrières, de l'éducation et de la formation, de l'évaluation des performances.
Dans les années 80, il y avait un important écart entre les actions d'alphabétisation réalisées sous forme de campagnes d'alphabétisation massives, et les programmes d'éducation de base, d'enseignement secondaire et de formation professionnelle centrés sur les jeunes et les adultes. Dans les années 90 cependant, des programmes plus intégrés ont été mis au point pour mieux articuler l'éducation et le travail, et diversifier les offres éducatives. Contrairement à la période des années 60 à 80, la région a aujourd'hui tendance à considérer l'alphabétisation comme «démodée», si bien qu'elle ne fait plus partie des priorités politiques du développement national (Kalman 2000). On a en outre tendance à considérer que le meilleur moyen d'accroître le taux d'alphabétisation est de garantir l'éducation de base aux personnes d'âge scolaire, au lieu de créer des programmes éducatifs nouveaux pour les jeunes et les adultes. Cette tendance a fait perdre de sa spécificité au champ de l'éducation des adultes dont on n'a plus, dès lors, tenu compte dans les processus de réformes éducatives (UNESCO-OREALC 2001, pp. 205-206). En outre, la plupart des pays de la région n'entreprennent pratiquement pas d'actions gouvernementales ni de politiques éducatives axées sur la formation des formateurs d'adultes, la responsabilité étant laissée aux universités et aux ONG (UNESCO-OREALC, 2004d, p. 49).
On a malheureusement peu de données et d'informations régionales comparables sur l'éducation des adultes (p. ex. profil éducatif de la population adulte, offre, participation aux programmes de formation d'adultes). Nous n'avons pu trouver aucune donnée qui aurait pu nous permettre d'analyser l'évolution des taux d'alphabétisation depuis Dakar. Néanmoins, l'ISU publie des taux d'alphabétisation des adultes pour 2000-2004 (15 ans et plus), estimés soit par ses propres services, soit par les pays sur la base des recensements de population. Selon ces données, on estime que la région comptait en 2000 près de 36 millions d'adultes analphabètes (taux régional d'alphabétisation: 88,8%), dont 20 millions de femmes. On estime qu'en 2005, ce chiffre sera passé à 34 millions (15 millions d'hommes et 19 millions de femmes), faisant croître le taux régional d'alphabétisation à 90,5% (UNESCO-OREALC 2004a, p. 39).
Malgré ce taux régional élevé, le taux reste faible dans certains pays et essentiellement en Amérique centrale, (80%) voire même plus bas comme au Guatemala (69,9%), au Nicaragua (76,7%), au Salvador (79,7%) et au Honduras (80,0%). Ces pays doivent donc poursuivre et intensifier leurs efforts s'ils veulent atteindre les objectifs de Dakar et réduire de 50% le taux d'analphabétisme des adultes d'ici 2015. On soulignera également que les taux d'alphabétisation des adultes reflètent les disparités de genre au désavantage des femmes dans les pays ayant une forte proportion d'indigènes, notamment la Bolivie, le Guatemala et le Pérou, signe de l'inéquité traditionnelle en éducation dans cette région.
Un autre moyen d'évaluer le profil éducatif des adultes est d'analyser leurs années de scolarité. On constate une légère amélioration dans les zones urbaines avant le Sommet de Dakar (vers 1998) et après (vers 2002), dans la majorité des pays à l'exception de la Bolivie, du Chili et du Nicaragua qui enregistrent un léger recul. D'autre part, dans tous les pays sauf Panama, la moyenne des années de scolarisation des adultes dans les zones rurales s'est accrue même si elle reste généralement très faible. Même si cette amélioration est due à l'accroissement du profil éducatif des jeunes générations et non à la participation des générations plus âgées à des programmes de formation d'adultes, il est encourageant que ces jeunes soient les auteurs de cette amélioration, puisqu'ils sont à la fois la nouvelle génération de travailleurs et des parents potentiels responsables de l'éducation des générations à venir.
L'alphabétisation et l'éducation des adultes ont considérablement progressé lors de la CONFINTEA V (Hambourg 1997). Le suivi de la Conférence, qui s'est concrétisé par un Cadre régional d'action pour l'éducation des jeunes et des adultes en Amérique latine et aux Caraïbes (2000-2010), a été adopté en 2000 après une série de consultations entre les acteurs régionaux. Le Cadre définit des priorités et des stratégies visant à réaliser les objectifs en suspens, à savoir: mieux répartir les offres éducatives pour les jeunes et les adultes, mettre en place des mécanismes permettant de formuler les besoins non exprimés, et répondre avec efficacité à ces besoins. Les sept priorités sont les suivantes: alphabétisation; éducation et travail; éducation, citoyenneté et droits humains; éducation des agriculteurs et des populations indigènes; éducation et jeunes; éducation et genre; éducation pour un développement local durable. Pour mettre en œuvre l'éducation et la formation tout au long de la vie, comme le souhaite le Cadre régional, il est essentiel de renforcer les liens entre l'éducation et le travail; d'articuler les divers programmes de formation d'adultes et les méthodes permettant de dispenser les services; de certifier et de garantir la formation au même titre que l'éducation de base formelle; et enfin, d'assurer la formation adéquate des éducateurs de jeunes et d'adultes.
Le thème récurrent de cette vue d'ensemble est l'équité en éducation, non seulement en termes d'accès, mais aussi de qualité. Il ne fait aucun doute que l'Amérique latine a consenti des efforts substantiels, qu'elle a fort investi et fait des progrès indéniables depuis Jomtien et après Dakar. Néanmoins, même cinq ans après Dakar, l'équité en éducation est encore insuffisante et les écoles ont tendance à rester sélectives et/ou inéquitables. Les pays d'Amérique latine doivent par conséquent prendre des mesures distributives pour garantir un développement humain et social équitable, notamment prévoir l'attribution de ressources - y compris des opportunités d'apprentissage améliorées - aux groupes défavorisés. Si elle veut accroître le nombre d'opportunités éducatives de ces groupes, la région doit promouvoir des politiques et des programmes axés à la fois sur l'équité et sur l'amélioration de l'accès à l'école, du taux de présence et du taux d'achèvement de la scolarité, ne serait-ce que dans les établissements primaires et secondaires. Ceci suppose qu'on mette en œuvre des politiques de redistribution sous forme de bourses ou de chèques-formation pour les élèves issus de familles à faibles revenus, ou bien qu'on utilise les droits d'inscription des bien nantis pour financer l'éducation des moins bien nantis.
Si l'on veut rompre le cycle intergénérationnel de la pauvreté, il faut en outre non seulement accroître les opportunités éducatives, mais aussi améliorer substantiellement la qualité de l'enseignement dispensé aux groupes défavorisés. Ces derniers ont besoin d'être plus et mieux instruits - et non moins et moins bien comme c'est actuellement le cas -de façon à améliorer leur situation socio-économique et stimuler leur développement personnel. Pour les apprenants issus de milieux défavorisés, l'impact d'une expérience scolaire positive, même si elle est minime, est nettement plus fort que dans les milieux privilégiés. Ces mesures axées sur l'équité sont beaucoup plus rentables, sinon plus éthiques, car il est beaucoup plus difficile et plus coûteux d'améliorer les performances des bons élèves ou encore le niveau moyen de la population. Carnoy suggère donc (pp. 49 et 53) de mettre en place non seulement des politiques générales de formation d'enseignants, mais aussi des stratégies consistant à placer des enseignants mieux formés dans les écoles qui accueillent des jeunes défavorisés, ce qui permettrait au moins de garantir l'équité en termes de qualité.
L'ECLAC et l'UNESCO-OREALC (2005) estiment que la région nécessite 149 milliards d'USD supplémentaires pour pouvoir atteindre les objectifs éducatifs d'ici à 2015,3 soit près de 7,5% du PNB pour l'année 2000 et les 22 pays concernés4 (pp. 31-38). Cependant, à moins que ces pays ne fassent des efforts considérables pour améliorer l'équité en éducation, ils ne seront pas capables d'atteindre les objectifs de Dakar, leur structure socio-économique étant telle que le fossé entre pauvres et riches non seulement persiste, mais encore s'approfondit. D'autre part, l'amélioration de l'équité et de la qualité de l'éducation demanderait d'énormes changements conceptuels et culturels. La Déclaration de Salamanque et le cadre d'action (1994), qui réaffirme l'EPT et établit le principe de l'inclusion, stipulent que les écoles ordinaires devraient accueillir tous les enfants, indépendamment de leurs conditions physiques, intellectuelles, émotionnelles, sociales, linguistiques et autres. Dix ans plus tard, la version préliminaire de l'évaluation régionale de la décennie qui a suivi Salamanque (UNESCO-OREALC 2005) indique que le concept d' «inclusion» est de plus en plus présent dans le discours politique et pratique, mais qu'il est encore considéré comme synonyme d' «intégration», qui revient à incorporer les élèves handicapés ou ayant des besoins spéciaux d'apprentissage dans les écoles normales. Il est donc temps de reconnaître qu'en Amérique latine, l'éducation pour tous ne peut être réalisée que si l'éducation est équitable et inclusive. C'est dans ce sens que chacun - gouvernements, enseignants, mais aussi chaque membre de la société - doit prendre la responsabilité partagée de respecter les engagements collectifs, car l'éducation est à la fois un droit et un impératif pour tous.
1 L'Amérique latine est présentée ici comme la région qui se compose de 19 pays de langue espagnole et portugaise en Amérique centrale (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexique, Nicaragua et Panama), aux Caraïbes (Cuba et République Dominicaine), et en Amérique du Sud (Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie, Equateur, Paraguay, Pérou, Uruguay et Venezuela).
2 Seul le Chili a participé à la Troisième étude internationale sur les mathématiques et les sciences (TIMSS-R) en 1999, terminant 35e sur 38. En 1996, la Colombie et le Mexique ont également participé au test. La Colombie est arrivée 40e sur 41, le Mexique a refusé de publier ses résultats. Dans l'étude PISA 2000 sur les compétences en lecture, les résultats sont aussi médiocres: Mexique (34e), Argentine (35e), Chili (36e), Brésil (37e) et Pérou (41e).
3 On définit pour ce projet quatre objectifs à atteindre d'ici à 2015: (1) enseignement préscolaire universel (100% de taux net d'inscription) pour les enfants de 3 à 5 ans; (2) achèvement universel de l'enseignement primaire, soit cinq années de scolarité pour les enfants de 6 à 12 ans (bien que l'étude ait utilisé le taux net d'inscription comme indicateur de base, et non le taux d'achèvement de l'enseignement primaire); (3) accroissement du taux net d'inscription à 75% dans le secondaire, pour les jeunes de 13 à 18 ans; (4) éradication de l'analphabétisme pour les personnes de 15 ans et plus.
4 Outre les 19 pays d'Amérique latine, on compte également Haïti, la Jamaïque, Trinité-et-To-bago.
Références bibliographiques
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